Exclusión social y segregación espacial
en las grandes ciudades











Liverpool

En
Liverpool, el declive económico ha seguido un largo proceso que se inició realmente en el decenio de 1960 con la reestructuración del puerto. Entre 1971 y 1992, el empleo cayó en cerca del 40% y los puestos de trabajo industriales se redujeron en más del 70%. Los puestos del sector de servicios descendieron en un 22%. La población de la ciudad disminuyó en 10.000 habitantes por año durante este período y los trabajadores más cualificados emigraron.

La tasa de desempleo no ha dejado de ser el doble de la media nacional, con un máximo del 26% en 1986, y, en general, es superior al 20%. En 1991, el 44% de los hombres desempleados nunca habían tenido un empleo o habían dejado de trabajar más de 10 años antes, mientras que el 20% de los hombres en edad de trabajar ni siquiera buscaban empleo. Además, el 27% de los jóvenes entre 16 y 24 años estaban en paro.

El desempleo afectó al 27% de la población negra de la ciudad frente al 21% de la población blanca, y al 40% de los jóvenes negros frente al 31% de los jóvenes blancos. En 1994, varios barrios del centro de la ciudad registraron tasas de desempleo de más del 40%, tasa que descendía al 18% en los barrios más prósperos.

En 1989, el 41% de las familias de la ciudad vivían en la pobreza y el 16%, es decir, el doble de la media nacional, no podían siquiera comprar los bienes de primera necesidad.








La exclusión social es un problema cada vez más serio en la mayoría de las grandes ciudades de Europa, independientemente de su localización y sus actividades económicas. Aunque este problema es más grave en las ciudades de declive industrial, son muchos los habitantes de las ciudades en que se ha registrado un crecimiento económico importante en los últimos diez años que no se han beneficiado de la prosperidad resultante. Esos ciudadanos se han visto condenados, con frecuencia, a largos y reiterados períodos de desempleo o de inactividad que han degradado su nivel de vida.

El alcance del problema varía mucho de una ciudad a otra. Pero sus manifestaciones son las mismas: fuerte tasa de desempleo de larga duración, disparidades crecientes en el nivel de educación y en el acceso al empleo, concentración de las viviendas de calidad mediocre e insuficiencia de servicios colectivos, aumento de las diferencias en el estado de salud y en la esperanza de vida, y alta tasa de delincuencia. En algunas zonas, estos fenómenos tienden a coexistir con la presencia de gran número de inmigrados y minorías étnicas con dificultades de integración, sin que ello implique una relación de causa-efecto: no es la inmigración la que genera los problemas, sólo tiende a amplificarlos. Estos fenómenos son consecuencia asimismo de la quiebra y la fragmentación de la familia tradicional y de la disminución del apoyo que prestaba.

En general, estos síntomas son más visibles en las ciudades industriales del norte que en las ciudades en desarrollo del sur. Ello se debe, en las primeras, a que los problemas tienden a concentrarse en determinadas zonas desfavorecidas del centro de las ciudades o en los suburbios, mientras que en el sur parecen más difusos y reflejan, en parte, las carencias de control sobre la planificación urbana y un desarrollo más caótico de la ciudad. Pero esto también refleja, en parte, el estado más avanzado de desarrollo económico que ha alcanzado el norte y la mayor sofisticación de la producción y de las cualificaciones exigidas a la mano de obra, lo que significa que las ciudades del sur bien podrían enfrentarse en el futuro con los mismos problemas.














Imagen desde satélite de las grandes concentraciones urbanas de la Unión Europea.














Rotterdam

Rotterdam, como Liverpool, sufrió, desde mediados del decenio de 1960, un declive de las actividades económicas tradicionales que duró 20 años.

Desde 1985, la ciudad muestra signos manifiestos de reactivación, aunque no por ello se ha frenado la exclusión social. Entre 1970 y 1985, la ciudad perdió 70.000 puestos de trabajo, sobre todo en los astilleros navales. El desempleo pasó del 6% en 1978 al 23% en 1986 y la población descendió de 732 mil habitantes en 1965 a 573.000 en 1985. Sin embargo, a partir de 1985, el puerto se amplió y modernizó. La ciudad se convirtió también en un importante lugar de acogida de servicios a las empresas.

El desempleo pasó al 17% en 1991 y la población volvió a crecer. Pero la prosperidad económica no ha sido compartida por igual por todos los grupos sociales. La emigración de los habitantes más ricos fuera del centro de la ciudad ha generado muchos problemas sociales. En 1993, los trabajadores no cualificados o semicualificados representaban la gran mayoría de los desempleados.

La mitad de ellos estaban sin trabajo desde hacía más de un año y el 30% desde hacía más de tres años. Las minorías étnicas y los inmigrantes, que constituían el 23% de la población y el 19% de la población activa, representaban el 35% de los desempleados y el 39% de las familias de la ciudad que vivían con la renta mínima.

Los grupos más desfavorecidos se han concentrado cada vez más en los barrios próximos al centro de la ciudad, en viviendas viejas o en alojamientos sociales de calidad mediocre. La delincuencia ha aumentado mucho: los delitos oficialmente registrados se incrementaron en más del 25% entre 1988 y 1992.








Las raíces de la exclusión social

Aunque son numerosas las causa que, combinadas, pueden explicar la exclusión social, un factor común es el carácter de la actividad económica. Las grandes ciudades se han visto especialmente afectadas por los cambios estructurales resultantes de la intensificación de la competencia internacional y de la aceleración del progreso tecnológico.

Como consecuencia, numerosas ciudades del norte pero también algunas ciudades del sur, como Madrid, han perdido un número considerable de puestos de trabajo en las industrias tradicionales y en determinados sectores manufactureros más modernos, como la construcción mecánica, en que la competencia se ha hecho más abierta. Al mismo tiempo, la expansión de los servicios no ha sido suficiente para reemplazarlos. Muchos trabajadores han perdido su empleo en la industria, especialmente hombres aún jóvenes o próximos a la edad de jubilación, que han tenido dificultades para encontrar otro empleo, y han quedado condenados al desempleo de larga duración.

Además, las actividades en crecimiento, sobre todo los servicios financieros y los servicios a las empresas, que han sido las principales fuentes de creación de empleo en los últimos diez años, no se han integrado tan bien en la economía local como las actividades industriales que reemplazan. Así, en muchas ciudades, la prosperidad rápidamente creciente de algunos barrios ha ido acompañada de una disminución de los ingresos y de las posibilidades de empleo en otros, frecuentemente en distritos vecinos (Londres es un buen ejemplo de ello).

La recesión económica que afectó a Europa a comienzos del decenio de 1990 reforzó y puso de manifiesto estos problemas. Si la reactivación de la economía puede atenuarlos, la experiencia demuestra que no es suficiente para resolverlos.

La situación social evolucionó como la situación económica. La ruptura de la familia tradicional y el aumento de las familias monoparentales, o del número de solteros, aumentaron las disparidades de renta y contribuyeron a agravar el problema.

Estos fenómenos provocaron un aumento de la demanda de viviendas e impusieron una carga mayor a los servicios sociales en una época que, debido a las restricciones presupuestarias, tuvieron que reducirse en muchas ciudades. Se desarrolló así una segregación tanto espacial como social. Aquellos que no encontraban trabajo o lo obtenían con un salario bajo se concentraron en los barrios o en los suburbios en que los precios inmobiliarios o los alquileres eran más bajos. Para ilustrar las causas y las manifestaciones del problema en la práctica, se han analizado más detalladamente cinco grandes ciudades, cuyas características difieren y que están situadas en distintas partes de la Unión: Liverpool, Rotterdam, Francfort, Barcelona y Atenas.

En algunas ciudades, los excluidos se quedaron en el centro, y las empresas y el empleo se desplazaron a otros lugares, de modo que las infraestructuras y las viviendas se degradaron. En otras, la renovación del centro provocó un alza de los alquileres y de los precios de los terrenos, de modo que los miembros más pobres de la comunidad tuvieron que emigrar a viviendas situadas en los suburbios, en que los precios eran más bajos.

La inmigración reforzó este proceso, ya que los inmigrantes han tendido a instalarse en esas mismas zonas. La concentración espacial de los grupos desfavorecidos intensifica y perpetúa el problema de la exclusión social. Los jóvenes que residen en los barrios pobres, donde el desempleo es elevado, tienen dificultades para encontrar empleo y, desalentados, renuncian incluso a buscarlo. Este fenómeno puede engendrar un sentimiento de desesperación y frustración que puede desembocar, en casos extremos, en la delincuencia y en disturbios











Fráncfort

Fráncfort
es una de las ciudades más prósperas de Europa y una de las más atractivas para las empresas. La cantidad de puestos de trabajo ofrecidos en el sector de servicios financieros y servicios a las empresas aumentó en un 70% entre 1970 y 1991.
No obstante
, aunque la mayoría de la población se ha beneficiado de un aumento de la prosperidad en los últimos diez años, cada vez son más las personas que sufren una exclusión social.

Durante el decenio de 1980, el número de beneficiarios de los subsidios de asistencia aumentó en un 50%. En 1994, más del 10% de los habitantes de la ciudad recibían un subsidio, y la mitad de ellos estaban en edad de trabajar.

En 1993, el 50% del presupuesto social de la ciudad se consagró a los servicios de
ayuda social, y en 1991, el desempleo rebasó el 7%.

En 1994, más de 70.000 personas, es decir más
del 10% de la población, vivían según datos oficiales por debajo del umbral de pobreza.

El éxito económico de Fráncfort atrajo a un número creciente de inmigrantes.

Con la inmigración procedente de la Europa central y oriental, la población extranjera pasó al 28% en 1993, es decir
el porcentaje más alto de todas las ciudades alemanas.

Los inmigrados se concentran en dos zonas próximas de la estación, que están muy superpobladas y disponen de pocos servicios sociales y colectivos.

Una política de limitación del parque de viviendas basada en motivos medioambientales ha provocado un alza de los precios en el sector inmobiliario.

Sólo las familias que ganan tres veces el salario medio pueden comprar un apartamento de prestaciones medias.

En 1994, unas 12.500 familias figuraban en la lista de espera de una vivienda social y había un número importante de personas sin domicilio fijo.










Vista desde satélite de la conurbación urbana de París

















Las respuestas
Estos estudios de casos muestran que la exclusión social y la segregación espacial tienden a agravarse en las ciudades europeas y que la expansión económica no será suficiente para frenarlas. Deberán tomarse medidas específicas para detener e invertir esta evolución. Durante los últimos años, muchos gobiernos del norte de la Unión, donde el problema es más agudo, han comprendido el peligro y puesto en marcha programas específicos.

Aunque la dotación para estos programas es modesta, supone un reconocimiento implícito de que es preciso concentrarse en los grupos de excluidos, que sin duda no se beneficiarán de la reactivación económica.

Por ejemplo, en Francia, el sistema "Contrat de Ville", desarrollado durante el decenio de 1980, tiene por objetivo integrar, durante un período de 5 años, la acción del Estado con los esfuerzos emprendidos en 187 barrios difíciles para combatir la exclusión. Se han desarrollado 11 grandes proyectos urbanos para reintegrar a la vida de la ciudad los barrios considerados especialmente sensibles.

En el Reino Unido, el programa quinquenal "City Challenge", puesto en marcha en 1991, tiene aspiraciones parecidas y se dirige a integrar las acciones desplegadas para luchar contra el declive económico y la exclusión social en 31 de las zonas urbanas más afectadas del país. En los Países Bajos, se ha introducido el programa "Renouveau Social" en las grandes ciudades, especialmente Rotterdam, con el objeto de garantizar la participación de las comunidades locales en los frutos del crecimiento económico.

También se ha emprendido una acción a escala de la Unión. Entre 1989 y 1993, una parte importante de los fondos del FEDER y del FSE se destinó a ciudades de las regiones elegibles a los objetivos núm. 1 y 2. Durante el mismo período, 32 proyectos piloto urbanos innovadores se beneficiaron de ayudas concedidas con arreglo al artículo 10.

Algunos proyectos contemplan específicamente la lucha contra la exclusión social en los barrios con problemas (como en Londres o Marsella). La iniciativa "Barrios en crisis" se aplicó en las zonas de exclusión de 25 ciudades de la Unión y el programa "Pobreza 3" concentró también los recursos en el problema de la exclusión.













Barcelona

Barcelona combina características propias de las ciudades tradicionalmente industriales del norte y de las ciudades en desarrollo del sur.

Su crecimiento fue pujante durante los decenios de 1960 y 1970 y, como el resto de España, registró una importante expansión, con la adhesión a la Comunidad. Las industrias tradicionales se modernizaron y el sector de servicios progresó de forma espectacular. Los edificios de oficinas se multiplicaron y los enlaces internacionales de transporte y telecomunicaciones mejoraron considerablemente.

Se registraron así significativas ganancias sociales. Contrariamente a las ciudades del norte, el crecimiento fue acompañado de una expansión de los servicios sociales y de las infraestructuras y aparentemente disminuyeron las desigualdades de renta.

Pero el precio de la vivienda se duplicó entre 1988 y 1991, así como el de alquileres, lo que hizo más difícil el acceso a la vivienda para las personas pobres y los jóvenes, obligándolos a abandonar el centro de la ciudad. La recesión de principios del decenio de 1990 parece haber puesto fin a esta tendencia hacia una equidad mayor.

El desempleo rozó el 11% en 1993, afectando a los trabajadores no cualificados, los trabajadores de edad y los jóvenes concentrados en los barrios antiguos del centro de la ciudad. Muchos de ellos tuvieron que recurrir al programa de renta mínima.

Cabe preguntarse si la ciudad tiene la capacidad y los recursos necesarios para contrarrestar en
el futuro esta tendencia al aumento de la exclusión social.








Se previó un programa más ambicioso y coordinado para el período 1994-1999, con un aumento del apoyo financiero a las ciudades de las regiones de los objetivos núm. 1 y 2; un reforzamiento del concepto de dimensión urbana en el proceso de elaboración de la política comunitaria, un desarrollo del diálogo con las ciudades afectadas y el lanzamiento de una nueva iniciativa dirigida a estimular acciones innovadoras.

La iniciativa URBAN tiene por objeto atacar las principales causas de la exclusión social favoreciendo la creación de empresas y la mejora de las infraestructuras y los servicios colectivos en los barrios pobres de las grandes ciudades, y ofreciendo las posibilidades de educación y formación a los grupos desfavorecidos.

La iniciativa persigue completar las acciones existentes y actuar como incentivo de acciones privadas y públicas concertadas en el marco de un enfoque global dirigido a promover el desarrollo económico, atraer inversiones, generar empleo y modificar el entorno físico y social, que agrava y perpetúa el problema.

















El centro histórico de las ciudades ha cambiado su población.












La iniciativa URBAN
La iniciativa URBAN tiene por objetivo aportar, en forma de subvenciones, una ayuda de la Unión a los programas integrados de desarrollo de los barrios pobres de las ciudades.

El enfoque integrado debe abordar, de manera global, los problemas económicos, sociales y de medio ambiente que se plantean en las zonas urbanas con infraestructuras deterioradas, viviendas mediocres y servicios sociales insuficientes.

El objetivo es apoyar aquellos programas que prevean un conjunto de medidas equilibradas y coherentes de desarrollo económico, integración social y mejora del medio ambiente sobre la base de una cooperación local.












Atenas
Atenas
ha seguido un proceso de urbanización particular, que se distingue por el hecho de que la segregación social y geográfica no adquiere unos contornos muy precisos.

Durante las dos grandes olas de urbanización del decenio de 1920 y especialmente de 1950 y 1960, períodos en que la población se duplicó, la integración de los nuevos inmigrantes se realizó esencialmente por medio de la construcción ilegal de viviendas en el centro y los suburbios.

El proceso influyó en sentido contrario a la segregación social y condujo a una de las tasas más elevadas de ocupación de viviendas por su propietario de Europa. Este fenómeno generó graves problemas de congestión y de medio ambiente.

La integración social se vio favorecida también por la estructura de la actividad económica, pues existen numerosos trabajadores autónomos y pequeñas empresas en sectores de producción considerablemente informales.

Sin embargo, algunos estudios recientes muestran una tendencia creciente a la segregación, debido sobre todo a la construcción informal de viviendas y a un proceso de suburbanización muy selectivo. En algunos lugares del centro de la ciudad y de los suburbios del oeste, empiezan a aparecer focos de pobreza en los que viven los nuevos emigrantes.

Es preocupante también la perspectiva de un aumento del desempleo y de un crecimiento de la población inmigrada, que a menudo entra de forma ilegal y que se enfrenta a problemas de rechazo social y de exclusión de los servicios sociales y de asistencia. La limitación de los recursos y de las capacidades de gestión puede obstaculizar el desarrollo de estos servicios.








Se dará la prioridad a los proyectos innovadores que formen parte de estrategias de integración a largo plazo aplicadas por las ciudades afectadas y que puedan servir de ejemplo a otras zonas urbanas que se enfrenten a problemas similares.

La iniciativa busca también apoyar las redes europeas de cooperación mutua y de intercambio de información y experiencias sobre los sistemas que han resultado fructíferos.

De acuerdo con el principio de subsidiariedad, las medidas incluidas en
los programas integrados deben ser definidas por cooperadores locales y reflejar los problemas específicos encontrados.

Entre las medidas que pueden incluirse en los programas integrados cabe citar.

--  el lanzamiento de nuevas actividades económicas, como la creación de talleres, el apoyo a las empresas, la prestación de servicios a las PYME y la creación de centros comerciales;

--  los sistemas de formación, como la formación lingüística orientada a las necesidades específicas de las minorías, la enseñanza de la informática, la creación de unidades móviles de asesoramiento o los sistemas de experiencia profesional para los desempleados de larga duración;

--  la mejora de los servicios sociales, médicos y de seguridad, como guarderías infantiles, centros de desintoxicación, mejora del alumbrado público y sistemas de vigilancia en los barrios;

--  la mejora de las infraestructuras y del medio ambiente por medio de la renovación de los edificios a fin de adaptarlos a las nuevas actividades económicas y sociales, de la rehabilitación de espacios públicos, en particular de espacios verdes, del ahorro de energía y de la oferta de servicios culturales, recreativos y deportivos.
La contribución total de los Fondos Estructurales a la iniciativa durante el período 1994-1999 se estima en 600 millones de ecus, 400 de los cuales se destinan a las regiones del objetivo núm. 1.












Los barrios más antiguos de las ciudades son los que necesitan más inversiones.













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